浅谈人大代表审议发言
陈富饶
国家权力机关行使权力，是通过人大代表执行代表职务的集体行为来实现的。人大代表职务不是一般的社会职务，而是承担着宪法和法律赋予的重大职责，是一种严肃的、政治性很强的职务，是国家职务。人大代表执行代表职务包括会议期间的工作和闭会期间的活动两大类，在会议期间的工作一般可分为提出议案建议与参加各类会议两项。审议就是人大代表参加各类会议时的一项重要工作，是代表本选区人民行使管理国家和社会事务权力的重要方式。了解审议的目的、作用和方法，提高审议质量，是国家权力机关发挥作用的前提和基础。
什么是审议？
现代汉语词典对审议的解释是“审查、讨论”。人大代表审议，是专指人大代表对列入人代会议程的各项议案、报告和其他议题进行审查、研究和讨论，并给予肯定、否定或提出修改意见的活动。
审议是人大代表行使表决权的前提，不经过审议的表决是无效的。代表法在代表享有的权利和代表应当履行的义务中多次提到审议这个词，可见，审议是宪法和法律赋予人大代表的神圣职权，既是代表的一项重要权利，也是代表应尽的义务。
为什么审议？
审议发言讲给谁听？目的是什么？能够起到什么作用？这是代表比较关心的问题。代表的审议是大会作出决议决定之前的必经程序，是代表人民管理国家和社会事务、讨论决定大政方针的一项重要活动，目的是集中民智、集思广益，使大会的决策更加科学、民主、完善，更加符合群众愿望、更加符合上级精神和本地实际，更好地发挥国家权力机关的作用。一般来说，审议发言的作用主要体现在两个方面：
首先，审议是人大代表参与人大决策的过程，能够使人大作出的决议、决定更加科学。以审议报告为例，根据代表审议提出的建议，大会主席团需研究是否对报告进行修改。每次代表审议情况，各代表团团长都要向主席团汇报。主席团对代表审议发言时提出的一些建议进行研究，合理的会要求报告机关对报告进行修改，并将修改情况印发代表。最后表决通过的是修改后的报告。
其次，审议是一种重要监督形式，能够更好地推进“一府两院”和人大常委会的工作。人大代表审议报告是对政府等国家机关工作的审查和讨论。代表在人代会上审议时，大会秘书处一般都会安排报告机关派员到现场听取审议意见，以便更好地改进工作。这是有法律依据的，代表法规定：代表在审议议案和报告时，可以向本级有关国家机关提出询问。有关国家机关应当派负责人或者负责人员回答询问。”报告机关派员到会听取意见、回答询问，一方面是现场了解代表们关注的焦点、反映的问题以及提出的建议，以便今后更好地改进工作。另一方面是到会接受代表们的询问，现场答复和解释代表提出的问题。如果代表对某项工作不满意或有不同意见，可以在审议时提出建议、批评和意见。同时，审议也是人大代表反映人民群众意见、发表自己见解的一种重要形式，代表可以在审议中就某项工作讲明自己的看法以及解决问题的方案。这种监督能够更好地推进工作。
在哪些会议上审议？
代表法规定了代表在人代会上参加审议有三种形式：“代表参加大会全体会议、代表团全体会议、小组会议，审议列入会议议程的各项议案和报告。”
第一种是大会全体会议进行审议。全国人大和一些省级人大的议事规则上表述了这种方式，要求在大会上发言的代表，应在会前向秘书处报告，由大会执行主席安排发言顺序；临时要求发言的，在得到大会执行主席允许后方可发言，且有时间要求。这种形式一般很少见。
第二种是代表团全体会议进行审议。这是最常用的审议方式。设区的市及其以上的人代会一般是按照选举单位组成代表团，县区级一般是按区域把几个乡镇街道或单位的代表合在一起组成一个代表团。人大代表在各自代表团召开的全体会议上审议发言。
第三种是小组会议进行审议。由于有的代表团人数较多，集中开会必然会导致一些代表没有发言的机会。这时，大会秘书处一般会将人数比较多的代表团分成几组进行审议，这样能够使每位代表都有较充分的时间发言。而人数较少的代表团一般不进行分组审议。
人代会上代表需要审议哪些内容？
一是审议审查报告。一般包括政府工作报告、国民经济和社会发展计划报告、预算报告、人大常委会工作报告、法院工作报告、检察院工作报告等六项。
二是审议各项议案和其他议题。比如选举事项：换届时，每届人民代表大会第一次会议都要选举有关国家机关领导人员；县级及其以上的地方人代会在上一级人大换届时要选举上一级人大代表；一些例会上有时也会有补选有关国家机关领导人员或增选上一级人大代表的任务。这些人选名单草案在选举前都要经过代表酝酿审议。有时人代会要对一些本行政区域内的重大事项作出决议决定，比如十三五规划纲要等草案，还有代表提出的列入大会议程的议案等，进行表决之前也是经过代表充分审议的。
三是审议有关法律或者法规草案。也就是制定和修改法律法规。设区的市及其以上人大有立法权，法律法规草案都是需要在代表充分审议的基础上表决的。
审议发言前需要做哪些准备？
作为人大代表，要提高审议发言质量和水平，应该精心准备，最好是提前拟好发言提纲，还需要做好以下准备：
一是要加强学习，提升审议能力。这就要求代表要认真学习党的路线、方针、政策，不断提高自身政策理论水平和法律素质，这样在审议发言时才能把握好方向和尺度，不说外行话。
二是要深入调研，掌握实际情况。闭会期间，人大常委会或代表小组都会采取有效方式促进代表知情知政。如：向代表寄送有关资料，组织代表开展视察、调研等活动，还会邀请代表列席有关会议，组织代表旁听庭审、参加评议活动等，代表应该积极参加，获取各种信息，掌握有关信息和资料，了解“一府两院”及人大常委会的工作情况。同时，代表还要经常联系群众、走访选民，了解人民群众的期盼和呼声，尽可能多地掌握一些基层的第一手材料。特别是在会前，代表应该抽出一定时间，围绕大会议题，深入基层，走访群众，多方听取和收集意见与建议，为审议发言做好准备。
三是认真审查，准备发言提纲。地方人大每次人代会报到时，都会将各项工作报告稿提前印发给代表，代表可以先审阅，在听取报告时，也可以边听边思考，为审议做好准备工作。
有人说，大会各项报告是专业人士起草，且经过多轮征求意见和会议研究形成的，比较完善了，没什么可修改的。其实不然，从实践看，根据代表审议发言对报告进行修改的情况是经常发生的，主席团能否采用代表所提建议对报告进行修改，关键是要看代表审议时是否提出了高质量的意见与建议。
一般来说，代表可以围绕四个方面的重点，有针对性地对相关报告和议题进行审议：
一看是否符合党的路线方针政策。要看地方的工作部署与党和国家的大政方针是否一致，贯彻落实党的重大决策所采取的措施是否有力，工作是否到位。如果发现不足或存在影响贯彻落实的地方，应该有针对性地提出意见和建议。二看是否符合宪法和法律法规要求。要站在维护宪法与法律尊严和权威的高度，对不符合法律规定的地方，应该明确指出，以便及时修改。三看是否符合民意。人大代表是代表人民管理国家和社会事务，执行职务时就要反映广大人民群众的意愿。在审议发言时，要把实现人民群众的愿望与要求、解决人民群众普遍关心的问题、让人民群众满意作为衡量工作的标准，对报告进行认真审查，既要肯定成绩，也要指出不足、提出具体建议。四看是否符合本地实际。代表审议的目的是为了更好地推动工作的开展，促进地方经济社会的发展。审议时要看报告是否真实地反映了本地的工作现状，提出的目标措施是否切实可行等。对不符合本地区实际情况的地方，可以提出修改建议。
准备审议发言，存在一个选题的问题。人大代表不是专家，不可能对方方面面的工作都熟悉和了解。但人大代表来自各行各业，具有广泛的代表性。如果代表都积极发言，对报告的审议就全面了。在审议时，代表可以尽量选择自己熟悉的内容发言，这样就能够更有效地发现、分析和解决问题。此外，有的代表在深入调研的基础上精心准备了议案建议，结合自己所提的建议来审议报告是一种比较有效的做法。
选准了题目，就可以围绕发言内容提前写好发言提纲，这样也可以有效避免发言时因为紧张而出错。一般来说，完整的审议发言应该包含三个部分：一是表明态度，同意或不同意；二是肯定成绩，进行具体分析阐述；三是指出问题，并提出意见与建议，以便修改完善。
如何提高审议发言的质量？
从实践看，审议发言往往存在三个方面的不足：一是执行职务缺位。少数代表出于认识不足、怕得罪人或其他原因在任期内很少发言、提建议，没有依法履行好代表职责。二是行使职权不到位。有些代表审议时或无话可说、或人云亦云、或歌功颂德、或说外行话，这些都是代表履职意识不强，发言前准备不充分或者没有准备造成的。三是身份错位。有的代表在审议时或做工作汇报、或超前说落实、或为小集体、小集团、个人提要求，这些都是代表没有摆正位子，在审议时忘记了自己的代表身份，发言离题跑偏，失去了审议的本来意义。
针对问题提出意见和建议，是审议人代会各项报告和议案的重点。参会代表应该站在全局的高度。要坚持讲真话、实话，戒空话、套话；要独具慧眼，善于透过现象看本质，提出报告中的问题。不提不符合政策和法律规定的建议，不提一般性的没有实际意义的建议，不提没有考虑成熟、拿不准的建议，不提在本行政区域内无法解决的建议，不提属于个人事项的建议。具体来说，代表提出意见建议要符合以下几点：
一要于法有据。如审议“一府两院”工作报告，要按照有关规定，着重审查执行宪法、法律、法规和执行上级、本级人大及其常委会有关决议、决定的情况，这其中就包括“一府两院”是否完成了上年度人代会上批准的目标任务。在提出一些意见、建议时，最好能找到法律法规方面的依据。二要着眼全局。人代会是议大事、管大事的地方，是研究重大、长远、全局问题的，是讨论人民群众普遍关心的热点、难点问题的。人大代表在提出建议时要有一定的全局性和普遍性，不能太局部太细微。三要开门见山。代表在审议发言时要尽量简洁实在，开门见山，直奔主题。不夸夸其谈，不说空话、套话、假话、过头话，不说不符合身份的话。四要客观公正。要坚持实事求是，言之有理、评之有度、议之有序，出于公心，用事实说话，作出客观公正的评价。既不能一片赞歌而回避问题，也不能专门挑刺而否认成绩。肯定成绩要恰如其分，指出问题要有理有据，不能把道听途说的小道消息作为审议发言的佐证，提出意见和建议要合情合理、富有建设性，要能够帮助报告机关防止失误、改进工作、促进发展。
对各类报告的审议有哪些侧重点？
代表审议没有固定模式，否则就会千篇一律，就会失去审议的价值。但对各项具体报告的审议，还是有一些规律和思路可循的。
审议政府工作报告应该做到“五看三结合”。可以与上一年大会批准的工作报告和决议相对照：一看政府是否完成了上年度各项工作，对上年度的工作总结是否实事求是；二看其文本表述是否严谨规范；三看内容是否符合本地实际；四看重点工作安排是否科学合理，还有哪些工作需要引起政府的重视，需要列入今后的工作重点；五看完成各项工作任务的措施是否切实可行。在审议时，要结合人民群众的愿望和要求进行审议，要反映人民群众最期望政府做的工作；要结合代表本人提出的议案、建议进行审议，这也是代表经过深入调研比较熟悉的；要结合计划、预算报告进行审议，因为国民经济与社会发展计划和财政预算都是政府工作的重要内容。
审议人大常委会工作报告，要通过评价人大常委会工作，推动各级人大常委会依法行使职权，促进民主法治建设和经济社会发展。一要与评价常委会履职情况结合起来。宪法和法律赋予了人大常委会职权，要对照行使法定职权情况以及开展调研、视察、督办等日常工作和活动情况进行审议。二要与反映民意结合起来审议。人大是代表人民行使权力。要看人大常委会的工作总结和下一步工作安排是否回应了人民群众关切，是否反映了人民群众意愿。代表可以根据自己走访选民了解到的情况，积极提出意见和建议，以便于人大常委会在行使职权过程中，更好地体现民意，维护广大人民群众的利益。三要与代表工作结合起来审议。支持和服务于代表执行职务是人大常委会的职责之一，如议案建议的督办情况，可以结合《代表建议办理情况的报告》来审议，也可在如何支持代表履职、更好地发挥代表作用方面向人大常委会提出意见和建议。
审议法院、检察院工作报告时，要充分考虑“两院”的工作性质和特点、在司法体制中的地位以及在维护司法公正中的作用，注意三个方面的问题：一是要弄清楚“两院”的职权责任。法院的工作主要包括审判、执行等，检察院的工作主要包括批捕、公诉、对侦查审判刑罚执行的监督、查办职务犯罪等。此外，“两院”还有队伍建设、司法行政管理、处理控告申诉等方面的工作。要注意公安等属于政府的工作部门，不能混淆其职责，提出的意见和建议要有针对性。二是要客观公正作出评价。代表审议目的是要督促“两院”采取措施防止和纠正司法工作中的不公和错误，要避免一些个案给审议带来的影响，不能因为个别、局部情况而影响对“两院”工作的总体评价。三是要处理好审议“两院”工作与个人诉求的关系。人大是集体行权，对司法机关的监督是国家权力机关的职权，不是代表个人的行为。人大及其常委会对司法机关的监督，主要是通过一定程序启动“两院”内部监督机制，而不是要求司法机关按照代表的意愿具体处理案件。因此，为了使人大代表所反映的意见和要求得到落实和反馈，对涉案申诉、控告、检举等信件，在大会期间一般应通过大会秘书处，在闭会期间可以交由人大常委会办事机构转“两院”处理并予答复。
总之，人大代表在人民代表大会上对各项报告和议案审议发言，是代表人民履职建言。因此，每一位代表都应该按时出席会议，认真参与审议，踊跃发表自己的见解，积极建言献策，反映民意，集中民智，不断提高人民代表大会的审议质量，使大会作出的决策更加科学、民主、完善，更加符合群众愿望，更加符合上级精神和本地实际，更好地发挥国家权力机关的作用。
（该文刊登于2017年3月25日《人民代表报》A3版“理论·实践”）