加强乡镇人大工作和建设的思考与建议
贵池区人大常委会党组副书记、副主任 尤忠祥
人民代表大会制度是保证中国人民当家作主的根本政治制度，乡镇人大是最基层的地方国家权力机关，加强乡镇人大工作和建设是坚持和完善人民代表大会制度的必然要求，是推进基层社会主义民主法治建设的实际需要，是推动人民代表大会制度与时俱进的具体实践。笔者以为，在新形势下，加强乡镇人大工作和建设，应从以下几个方面入手。
开好一个会
召开人民代表大会会议是我国人民管理国家和社会事务的基本组织形式，是国家权力机关行使法定职权的一种主要方式，是实现人民当家作主权利的一个重要途径。乡镇人代会会议开得如何，是衡量乡镇人大工作成效的一个重要方面。开好乡镇人代会，应该注意把握“四要”。
一是会前准备要充分。乡镇人大要认真做好会议的各项准备工作，提前将会议通知印发代表，并组织代表围绕会议议程开展调查研究或视察、走访选民、征求意见等活动，听取民情民意，为代表审议做好准备工作。代表在会前要积极联系选民、走访选民、征求选民意见，提前准备好建议、意见以及审议发言提纲。乡镇人大和乡镇政府要提前起草好相关工作报告，并征求代表意见以便修改定稿。大会决议、选举办法等文件以及选票都要提前准备齐全。
二是会议时间要保障。以安徽省为例，《安徽省乡镇人民代表大会工作条例》规定：“乡镇人民代表大会会议每年一般举行两次。每年的第一次会议，应当不迟于三月底举行。乡镇人民代表大会会期不少于一天；有选举事项时，会期适当增加。”要根据法律要求，合理安排会议日程，给代表留足审议、酝酿讨论的时间，为代表提出高质量的议案、建议创造必要条件，切实保障代表依法行使权利。
三是会议程序要合法。要注重程序的合法性，依法安排好会议日程。如预备会议不能省略、候选人的提出要符合法律程序规定、各项决议表决前要提交代表审议等。
四是会议效果要保证。审议工作报告是人代会的重要议程，也是代表的权利和义务。会议组织者要充分发挥代表作用，出席会议的代表要认真负责地参与审议，列席人员要多听取代表意见，对代表们提出的问题要给予解释答复。做好会后工作也是保证会议质量的一个重要方面。乡镇人大主席团要认真归纳整理代表的审议发言，并向主席团会议汇报。对代表在会上提出的议案、建议、批评、意见，主席团要及时交办、督促解决，并向代表反馈办理结果。
做好两项工作
一是要扎实做好代表工作，充分发挥乡镇人大代表作用。人大代表是人民代表大会的主体。扎实有效的代表工作能够最大限度地发挥好代表作用。
要努力提高代表履职能力。要大力宣传代表法，提高全社会特别是各级党政机关和国家机关工作人员的人大意识，支持乡镇人大代表依法履行职务，为乡镇人大代表发挥作用营造良好的社会环境。要从实际出发，采取寄送学习资料、举办集中培训、组织座谈讨论、交流履职经验等方法，帮助代表熟悉和了解人民代表大会制度和人大工作，掌握履职所需的法律知识、人大工作方法，努力提高代表的履职能力。
要不断丰富代表活动内容。要制定人大工作计划，安排好闭会期间的代表活动。建立健全乡镇人大代表学习培训等系列小组活动等制度，建立规范化的代表活动室。要以代表小组为基本形式，围绕本地中心工作、群众普遍关注的热点难点问题以及代表提出的重点议案建议的办理等，有计划地安排乡镇人大代表参与调研、视察、检查、评议等活动，在活动中体现代表的主体作用。要密切与代表的联系，建立和健全代表的履职档案，经常性组织乡镇人大代表开展走访选民、向原选区选民报告履职情况等活动，使代表通过各种方式密切联系选民，反映选民的合理诉求，努力帮助群众解决一些实际困难和问题。
要为代表履职创造良好条件。乡镇人大要积极争取党委的重视和支持，为乡镇人大代表依法履行代表职务提供条件和保障。乡镇人大主席要摆正位子，依法履行职责，认真督促代表议案建议办理工作。要把代表经费列入本级财政预算，做到专款专用。认真落实好法律关于“无固定工资收入的代表执行代表职务，由本级财政给予补贴”的规定。
二是要加强乡镇人大自身建设，不断扩大人大工作的影响力。加强乡镇人大自身建设，充分发挥职能作用，对于坚持和完善人民代表大会制度、保证法律法规的正确实施、推进经济社会发展具有重要意义。
要加强思想建设。做好新形势下的人大工作，最根本的是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。做好乡镇人大工作，必须坚持党委领导，依法履行职责；必须加强政治理论学习，保证乡镇人大工作正确的政治方向；必须根据人大工作自身特点和规律，加强对宪法和法律法规以及人大工作业务知识的学习，掌握宪法和有关法律知识，熟悉和把握人大工作职责与工作程序，提升乡镇人大工作质量和水平。
要加强制度建设。要着力加强乡镇人大制度建设，建立健全乡镇人大学习和工作制度、主席团议事规则、监督工作程序、联系代表制度以及代表小组活动制度、代表视察办法、代表向选民述职制度等，努力把乡镇人大工作纳入法制化、程序化和规范化的轨道。
要加强组织建设。增强乡镇人大依法履职的能力。随着基层民主法治建设的不断深入，人民群众的民主法治意识不断增强，广大人民群众对乡镇人大依法履行职责的要求也越来越高。目前，地方各级党委在加强人大工作和建设的意见中对乡镇人大机构建设和人员配备等提出了具体要求。乡镇人大要抓住机遇，积极争取支持，抓好落实。
要加强作风建设。要从思想上消除认为人大工作无所作为、难有作为的消极观念，不断提高工作质量和效率。要经常深入基层、深入群众开展调查研究，以求真务实的过硬作风，扎扎实实地做好乡镇人大各项工作。
要加强宣传工作。人大宣传是人大工作的一项重要内容。在新形势下，要切实加强对人大制度、人大工作和人大代表履职的宣传，不断增强人大宣传工作的实效。要通过广泛宣传，提升人大工作的影响力，让全社会全面了解人大的性质、地位和作用，更加重视、关心、支持人大工作，为乡镇人大工作营造良好的社会氛围和舆论环境。
处理好三个关系
从事人大工作的人员不仅要坚持原则，而且要把握好方法，要善于履行宪法和法律赋予的各项职责。具体地说，主要应处理好“三个关系”。
一要处理好监督与支持的关系。在法律地位上，人大同政府是监督与被监督的关系，人大监督是对其他机关权力的一种制约，这种制约是监督的内涵，但监督的目的是为了更好地促进政府工作，而不是唱对台戏。如果监督和支持的关系摆得不正，既可能有不敢监督的问题，又可能有不善于监督的问题。当前人大监督工作中存在的主要问题有：例行公事的监督多，解决问题的监督少；程序性监督多，实质性、深层次的监督少；一般性的监督多，重大事项监督少；甚至避近就远，避重就轻等。因此，必须强化人大监督意识，做到敢于监督、善于监督。
二要处理好大事与小事的关系。彭真同志说得好，人大对“重大原则问题，该管就管，少一事不如多一事；日常工作不必去管，多一事不如少一事。”工作目标是人大工作的出发点和归宿，为了正确确定工作目标，必须处理好大事与小事的关系。在实践中，一些乡镇人大存在着工作目标不明确的问题，主要有四个误区：第一是完全依托于同级党委中心工作来开展工作。第二是把工作重点放在为民办实事上，如民事调解等，结果是捡了芝麻丢了西瓜。第三是把工作的立足点放在为政府排忧解难上，结果自身陷入“事务圈”，甚至置身于矛盾的焦点，处于既失职又越权的两难境地。第四是不注重工作实效，开展活动走了形式，如有的组织代表视察、调研，只有过程没有结果，把形式和手段当成目的，辛辛苦苦却没有实效。因此，乡镇人大要对带有根本性、全局性、长远性的重大事项作出决定并督促政府贯彻执行，而不应着眼政府的一些繁琐事务。工作中切忌事无巨细，更不能把自身作为政府工作的一个部门去抓落实。
三要处理好事前与事后的关系。一般情况下，考虑到不影响政府的正常工作，人大的监督基本是在事后进行，但也不能把人大监督的事后性绝对化。如对政府工作计划或为实施某项法律的准备进行审议监督，就宜在事前进行。对政府工作计划或某项法律、法规在实施过程中的问题，则宜在实施过程中进行监督，总体来说，应具体问题具体分析。
把握四个定位
一要准确把握人大工作政治定位。人大工作的政治定位就是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。这是人民代表大会制度的根本制度安排，也是做好人大工作的前提和保障。乡镇人大是党领导下的国家权力机关，是党在国家政权中充分发扬民主，贯彻群众路线的最好实现形式，是党执政兴国的重要载体，只有坚持党的领导，才能保证人大代表人民行使好国家权力，实现人民当家作主，始终保持人民代表大会制度的优越性。
二要准确把握人大工作目标定位。通过各种方式发展社会主义民主，健全社会主义法治是人大工作的根本任务，也是人大工作的目标定位。党的十八届四中全会明确提出，以保障人民当家作主为核心，推进社会民主政治法治化。因此，乡镇人大要把保障和有序扩大公民参与国家和社会事务管理作为重要职责，充分发扬民主，严格依法办事，促使宪法和法律得到遵守和执行，使人民当家作主的民主权利落到实处，使国家各项事业和各项工作在法制的轨道上运行；使公民在宪法和法律的范围内活动，不断推进民主法治建设进程。乡镇人大要树立法治思维，强化法治理念，运用法治手段，始终按照法定权限、法定程序和法定方式开展工作、履行职责，充分发挥乡镇人大在推进法治建设进程中的积极作用。
三要准确把握人大工作的职责定位。乡镇人大行使各项职权都是法定的。人大监督的过程是依法办事的过程，法律对人大开展监督工作作出了明确规定，提出了严格的程序，是人大履行职责必须遵循的依据和根本原则。乡镇人大要紧紧抓住对区域经济社会发展带有根本性、全局性和长远性事项，积极助力地方经济社会健康持续发展。更加全面有效地依法履行各项职能，做到围绕中心，服务大局，乡镇人大要密切与政府的工作联系，及时沟通，加强协调，充分考虑政府工作的规律、计划安排，以及实际工作中可能遇到的困难和问题，努力使监督工作更加协调一致，努力做到在监督中体现支持，在支持中实施监督。
四要准确把握人大工作的角色定位。人大由人民选举产生，对人民负责，受人民监督，权力来源于人民。因此，充分体现人民的意志，真实反映人民的要求，就是人大工作的角色定位。乡镇人大开展各项工作只有根植于人民，才能获得动力源泉，得到创新发展；只有维护民利，才能得到人民信任和支持，人民代表大会制度才能永葆生机与活力。在具体工作中，乡镇人大要坚持民生导向，真正抓住制约发展的根本问题，深入基层，深入群众，问政于民，问需于民，问计于民，努力为民排忧解困。要紧紧围绕人民群众最关心、最直接、最现实的重大问题开展监督，把人民群众改善民生的意愿上升为国家意志，上升到依法决定重大事项层面上，做好人民的代言人，着眼解决问题，积极回应群众的关切。
增强五个意识
乡镇人大工作能否有所作为，在某种程度上取决于人大主席的素质和修养，乡镇人大主席承前启后、承上启下，人大主席的政治素质、能力素质决定乡镇人大工作局面和整体水平。
一要有做好人大工作的责任意识。强烈的责任意识是做好人大工作的基础和前提，乡镇人大主席大都是从党政岗位上转岗过来的，岗位变了，职责变了，行使权力的方式也变了，正确认识和尽快适应这种转变，才能做好乡镇人大工作。现在有一部分人对人大地位和作用认识不到位，有的认为人大工作是软任务，可有可无；有的认为人大监督只是做做样子，解决不了问题；有的把人大看作是政府的一个部门，或者当群众团体看，甚至一些转岗到人大工作的人员，也感到低人一等，有失落感。这种认识，对于人大工作是不利的。作为人大工作者来说，要善于从坚持和完善我国根本政治制度的高度，来认识乡镇人大工作对国家政权机制的运行，对于促进政府工作，对于保障人民当家作主行使国家权力的重要性，认识人大工作岗位的职责，从而做到自尊、自重、自强，以强烈的政治责任感和认真负责的态度，堂堂正正、理直气壮地履行好宪法和法律赋予的各项职责。
二要有强烈的民主法治意识。人大是民意机关，它必须反映人民意愿，代表人民的利益。同时，人大又是法律监督机关，必须按法律规定和程序办事，实行集体行权制度，充分体现民主集中制度。在人大，开会才能行使权力，任何人都无权单独处理重大问题，都不能自己说了算，更不能以个人意见“拍板”来否定多数人意见。因此，在人大工作要遵循一个基本原则，就是要充分发扬民主、严格依法办事。要在履行监督职责上多动脑筋，多下力气，除了自身要严格依法办事外，还要敢于监督、善于监督，认真履行监督职责。
三要有甘于清苦的廉洁意识。人大作为权力机关，居于高层次。乡镇人大要代表人民的意志，从宏观上决定政治、经济等方面的大事，但又不直接插手行政工作；要监督同级政府对人大决议、决定的实施情况，但又不直接管理经济工作。人大工作相对而言具有“超脱性”，为此，应严格要求自己，发扬不怕吃苦、不怕吃亏、不计名利的精神。
四要有积极进取和创新意识。乡镇人大工作者，要忠诚但不盲目，谨慎而善于创新。在实际工作中，既要严格按照法律规定和有关程序办事，又要善于在法律允许的范围内，充分发挥工作的主动性和创造性。乡镇人大主席要善于结合本地实际，提出新思路，推动新做法，形成自己的工作亮点。
五要增强勤于学习的意识。乡镇人大干部是代表活动的组织者和带头人，搞好学习尤为重要。首先应加强政治理论学习；其次要认真学习宪法和法律，不断增强人大意识；再者，还要学习有关经济和社会科学等知识。只有勤于学习，才能看得深、看得远、看得宽，从而不断提高参与行使国家事务的能力和水平。
（该文刊登于2016年11月22日《人民代表报》A3版“理论·实践”）