尤忠祥
日前，区人大常委会组织部分人大代表就农村土地流转工作开展了一次调研。调研认为，当前农村土地流转呈规模不断扩大、速度逐渐加快的趋势，但也还存在着一些亟待解决的突出问题，调研组就此提出了具体建议。
一、存在问题
一是大面积土地流转存在隐患。一般干部群众都认为土地流转的规模越大越好，承租价格越高越好，其实不然。农业生产周期长，受天气、市场、种植技术以及信贷等因素影响较大。从调研情况来看，种植大户流转土地300亩左右的，生产经营管理较为正常。但流转土地超过1000亩的，经营稳定性一般都不够稳定，多数存在缺乏资金和技术、管理粗放、荒种荒收、效益低下等问题。部分经营者被迫改变土地用途发展非农产业，有的甚至出现土地抛荒或再次流转现象。当前，农地流转缺乏必要的准入条件限制，近年来土地流转速度逐渐加快，一些企业、合作社和大户存在圈地现象，由于规模过大、经营者实力不强，来自自然、市场、金融等方面的风险增加，农业生产效益滑坡，甚至开始出现拖欠土地承包款的现象，农户与承包者之间矛盾增多。
二是农民利益缺乏必要保障。调查发现，农村土地流转处于无序状态，管理不够规范。如合同存在多种样式，虽然区农业部门统一制定有格式化合同，但实际操作中仍然存在一些不规范的书面合同，甚至存在双方口头约定的现象。合同中对国家农业直补资金归属的约定各不相同，部分地块承包租金存在过低或过高的现象。多数农民防范风险意识不强，一旦经营主体没有能力履行合同，将会损害农民利益，影响社会稳定。
三是流转农地用途监管不够到位。经营主体以效益优先，从事非粮化生产的苗头开始显现。有的以家庭农场为名，在流转农地上建设农家乐等设施；有的因缺乏必要的农业生产技术，借农业结构调整之名，毁坏基本农田种植条件，大力发展挖塘造湖、种植林果等非粮生产，改变了农地用途。
四是土地流转服务体系不够完善。随着土地流转的增多，土地流转协调指导服务工作跟不上，一些机构设置流于形式，作用发挥不明显。一方面，土地确权工作滞后，部分农户担心失去国家涉农补贴，担心失去农民土地经营权后生活没有保障，对流转土地心存顾虑，特别是在承包年限上难以达成一致，在一定程度上限制了双方流转土地的积极性。另一方面，专业大户、家庭农场、农民合作社等经营主体对资金和技术扶持的需求日益增多，但金融信贷扶持力度不大，经营权抵押难以兑现，经营者压力加大；农机农技服务不到位，农业技术培训和推广力度不足，农业生产机械化水平不高，整体服务能力不强；农业生产投资大、资金周转期长、回报率低，并且对基础设施建设要求较高，但当前农业基础设施条件较差，抗自然灾害风险能力低，农户与大户在水利设施建设方面的矛盾和问题较多，难以满足现代农业发展的需要。
调研认为，土地流转有利于解决抛荒土地复种问题、改善耕作条件和耕地集约经营，有利于增加农民收入，有利于保障农产品质量安全，是一件利国利民的大好事。各级政府应采取积极措施，规范有序地推动土地流转工作，促进农业发展、农民增收和农业增效。调研组建议：
一要加强对经营主体的管理，建立土地流转准入和退出机制。一要建立土地流转准入制度。要设定准入条件，对经营主体的经济实力、管理水平、经营规模、管理经验、技术保障等方面进行资格审查，根据经营主体的综合实力，控制其流转土地的规模。二要建立经营主体信用评级制度。对严格履行合同、讲究信誉、规范经营的经营主体，授予“守合同、重信用”单位称号。三要建立风险保证金机制。增强风险防范意识，推行经营主体缴纳保证金或实施资产抵押制度，切实维护农民利益和社会稳定。四要建立土地流转退出机制。要加强对流转土地生产经营状况的监督检查，对改变土地用途、经营不善造成土地粗放经营或抛荒等现象的，要及时督促整改，整改无效的要依法终止合同，收回土地经营权。
二要指导确定土地流转价格，加强对流转农地用途的监控。一是要以实物合理确定土地流转价格。价格过低会损害农民利益；过高则会影响经营主体的生产经营，易导致经营主体改变土地用途。因此，要对农地流转价格提出合理的指导性意见，短期合同可以现金衡量，3年以上的最好以实物确定。如一些地方按每年每亩500斤稻谷，以国家当年粮食收购保护价计算租金，这种方式既考虑到地块实际情况，也考虑到物价上涨因素，较为合理，值得推广。二是要坚持农地农用。要依据有关法律和政策，定期对流转土地的用途开展监督检查。加强耕地用途管理，因地制宜，宜粮则粮。防止借农地流转之名违规搞非农业建设，防止出现在流转农地上建设旅游度假村、私人会所、别墅、农家乐等现象，禁止占用基本农田挖塘造湖、种植林果及其他毁坏基本农田种植条件的行为，杜绝改变流转农地用途的“非粮化”、“非农化”现象。
三要坚持依法按政策办事，切实维护农民合法权益。一是要大力宣传贯彻党的十八届三中全会精神、中央1号文件、农村土地承包法、基本农田保护条例等政策和法律法规，进一步落实农村土地所有权属于农民集体所有，稳定农户承包权，放活土地经营权，深化农村土地制度改革。二是要坚持依法、自愿、有偿原则，充分尊重农民意愿，不得强迫或阻碍农民流转土地经营权，不得侵占、截留、扣缴农民土地流转收益，促进土地流转工作规范有序开展。
四要完善土地流转服务体系，促进现代农业发展。一是要建立省、市、县区、乡镇、村各级农村土地流转服务体系，完善管理服务网络，加强对土地流转的协调、指导和服务工作。二是要制定全省统一的土地流转合同格式文本，规范设定各项合同要素。三是要积极稳妥地做好土地确权登记颁证工作，认真开展土地流转清理登记，加大矛盾纠纷调处力度，落实土地流转合同制和备案制。四是要推进农业集约化生产，提高农业生产效益。要加快健全土地经营流转市场，鼓励有条件的农户流转承包土地的经营权，引导和鼓励农民承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社等经营主体流转，构建新型农业经营体系，发展多种形式的规模经营。五是要加大资金扶持力度，出台金融信贷扶持措施，落实土地经营权向金融机构抵押贷款。设立土地流转和规模经营财政引导资金，对流转土地富有成效的给予奖补，不断培育壮大农业规模经营主体。六是要发挥农技、农机等部门的作用，加强农业技术培训和推广，大力扶持发展育秧工厂等社会化服务，促进农业标准化、机械化生产。七是要强化项目带动，将农田水利设施、土地整理、农业综合开发等项目向规模流转经营主体倾斜。鼓励家庭农场、专业合作社，工商企业等经营主体改善农业生产条件，加大水利建设，改造中低产田，推动机械化生产，为现代农业发展奠定基础。